北疆社科研究 | 龚萍：生态文明建设背景下内蒙古土地储备制度创新

编者按：

为深入贯彻落实党的二十大精神和自治区党委十一届六次全会精神，内蒙古自治区社会科学界联合会在微信公众号开设“北疆社科研究”专栏，旨在围绕习近平总书记交给内蒙古的五大任务和全方位建设“模范自治区”两件大事，持续刊发内蒙古自治区社会科学基金项目系列应用对策性研究成果，进一步凝聚引领社科界的专家学者，由衷地感党恩、听党话、跟党走、激发建设亮丽内蒙古、共圆伟大中国梦的热情和干劲，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴贡献社科力量。

土地储备是推动土地资源合理配置、支撑城镇各类建设实施的重要保障，是城市规划落地和实施的重要途径，是政府实现宏观调控和管理的重要政策工具。土地储备制度是中国城市土地使用制度改革进程中探索出的制度创新，在20多年的发展历程中，土地储备制度在提高供地能力、调控市场供求、防止土地资产流失、保障民生项目落地等方面均发挥了重要作用。

土地既是资源又是资本，内蒙古在这方面有优势、有潜力。深刻转变思想观念，清楚认识土地资源的重要性、稀缺性，把经营土地的理念树立起来，加快扭转全区土地节约集约利用水平不高的现状，推动土地资源价值转换为社会经济效益，减轻经济下行压力，有效盘活“沉睡”资源，努力提高未利用土地的增值收益，让单位土地产出最大效益，积极探索土地储备创新模式，灵活运用土地储备和供应手段做好土地市场调控，构建土地“大收储”格局，是新时代内蒙古土地储备制度的新定位。

一、扎实推进生态文明建设 强化土地储备制度新使命 

筑牢我国北方重要生态安全屏障，内蒙古需要始终保持加强生态文明建设的战略定位，走以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。国土资源是生态文明建设的空间载体，也是实现绿色发展的物质基础，城市的建设和发展离不开土地的支撑，人们的安居乐业和提高居住环境离不开土地储备管理工作。土地储备制度作为我国土地管理制度中的重要组成部分，对实施政府土地利用政策、宏观调控土地市场与房地产市场起着十分重要的作用。内蒙古是全国首家开展省级收储模式的地区，省级模式不仅有效地解决了我区土地储备资金问题，而且对建立完善的土地储备制度，加强土地宏观调控发挥了重要作用。

但在新时代背景下，土地储备制度目标与地方实践需求的矛盾日益凸显，在土地储备过程中过于强调了土地的经济价值，从而导致粗放、过度、低效等用地现象的产生，造成国土资源开发利用的浪费。我区应进一步提高认识、理顺管理体制机制，明确土地储备在生态文明建设中的新使命，准确把握土地储备在深化供给侧结构性改革、推动高质量发展中新的任务与要求，以及土地储备在贯彻落实“两统一”职责中的定位和作用。

二、夯实土地资源储备价值转化基础 促进自然资源资产管理体制深度融合

土地储备制度建立初期主要是为了解决城市土地多头供应、毛地出让等问题，逐步建立了基于“收储—前期开发—供应”的实施环节，实现了地方政府掌控土地一级市场供应，保障了招拍挂公开出让制度的实施，促进了城市土地市场发展和城市建设。政府储备土地是全民所有自然资源资产的重要组成部分，科学管理储备土地是维护和实现全民所有自然资源资产所有者权益的重要内容。在新形势土地储备工作要求背景下，土地储备转型发展面临“清家底、强计划、明预算、拓范围、统城乡”的新趋势。自然资源管理“两统一”赋予了土地储备新的职责：一方面，要求摸清家底，弄清储备土地资产的数量、范围、用途和价值，在满足基本原则的前提下，对土地储备进行综合开发和利用；另一方面，要求土地储备以规划引领为原则，积极对接国土空间近期规划，为国土空间规划落地实施提供支撑和保障。

因此，在全面推进生态文明建设的时代背景下，要重新审视内蒙古自治区现行的土地储备制度，全领域全方位抓好土地资源储备。推动各级政府加大土地储备投入力度，加强国有建设用地、农村集体用地、产业用地、后备和补充耕地等各方面、全域化的土地储备，实现“项目等土地”到“土地等项目”的转变，夯实土地要素市场价值转化提升的基础。

三、构建多元化土地储备制度体系 助力内蒙古高质量发展

土地储备是土地权利属性、经济性质、物理形态的转换过程。筹措资金、提升土地价值、维护和实现全民所有自然资源资产所有者权益并防控风险是土地储备的核心工作之一。随着征地制度、集体土地入市、土地二级市场等改革深入推进，传统土地储备的难度和成本上升；而经济的不确定性、城镇化发展阶段转换、房地产市场波动则又进一步提高了土地储备风险管理的难度。土地储备抵押贷款被叫停后，土地储备融资渠道收窄。而土地储备专项债的可预期性和稳定性不足，土地收入已趋于“过载”，计提土地储备基金的空间有限。

因此，亟须探索新型融资渠道，通过金融创新、政企合作等吸引社会资源参与土地储备工作，促进土地储备顺畅运转和转型发展。通过将确实难以消化处置的批而未供、闲置土地、城镇低效用地以及工矿废弃地等纳入土地储备，进一步释放和显化存量土地资源资产化效能。统筹利用好耕地后备资源，拓宽耕地占补平衡资金来源渠道，积极支持具备条件的地区，加大耕地占补平衡项目实施力度；积极拓展补充耕地指标跨省交易，改变我区没有跨省交易的局面，切实增加耕地资源增值收益。按照自然资源部“鼓励地方创新、拓宽土地储备资金来源渠道”的精神，引导社会资本或引入其它模式参与到土储工作中来，促进资金平衡，在不增加政府隐性债务的前提下，有效解决土地资金来源问题，通过“大收储”实现土地资产整体管护，以土地资源为杠杆撬动自治区产业高质量发展。

坚定不移走以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，建设“两个屏障”“两个基地”“一个桥头堡”是党中央为内蒙古量身定制的战略定位和行动纲领，为推进内蒙古自治区土地管理工作提升效率和高质量发展指明了方向。在今后工作中，我们要坚决贯彻习近平生态文明思想，全面准确贯彻新发展理念，坚持集约节约利用土地资源的根本方针，坚持问题导向，加强顶层设计，把祖国北疆风景线打造得更加亮丽，书写新时代内蒙古高质量发展新篇章。